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旧改:短期对经济拉动效应有限唯未来规模可期 ----江海债券专题报告2020-5-9

类别:住宅小区日期:2020-11-16 16:43:46
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  近期中央层面多次提及老旧小区改造, 4月14日国常会称“推进城镇老旧小区改造,是改善居民居住条件、扩大内需的重要举措,今年各地计划改造城镇老旧小区比去年增加一倍”;4月17日的中央政治局会议上再次谈到旧改,称“要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造”。加速推进旧改的背景是棚改即将收官,本文将详细分析旧改政策与棚改的异同点,并分析大规模推进旧改的影响。

  按照住建部等三部委的定义,老旧小区应为建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。通过总结地方改造经验,住建部目前初步将老旧小区改造的内容分为基本类、提升类及完善类,其中基本类的优先级较高。第一类是保基本,比如水、电、煤气、供暖、上网等等;第二类是提升类,比如设置活动室、停车场、充电桩等;第三类是公共服务设施,比如建设无障碍设施、卫生服务站、便民快递收取点等。

  旧改与棚改是意义相近但不同的政策。相同点在于:都是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的民生工程和发展工程;都是针对建成时间较长、配套设施老化的老旧住宅区。不同点主要体现在改造对象、改造方式、资金来源和参与主体四个方面。

  2015年至今,老旧小区改造工作有序进展,政策逐渐推进。2015年12月21日,中央城市工作会议上首次提及老旧小区改造概念, 2017年12月1日,住建部提出在15个城市开展老旧小区改造试点,2019年开始,棚改进入尾声,旧改逐渐开始接力棚改,2019年首次在中央经济会议层面提及老旧小区改造,2020年以来,中央多次提及旧改,国家领导人表示,要大规模推进老旧小区改造,这既是民生工程,也是发展工程。

  加速推进旧改的背景是棚改即将收官,另一个原因是旧改具有保民生、稳投资、拉内需的功效。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的安排,2020年基本要完成城市棚户区改造的任务。老旧小区改造顺应群众期盼改善居住条件,有助于提升居民生活质量,翻新水电、铺设路面、采购电梯等工程都可以拉动投资,也可以拉动居民的隐藏消费。

  据不完全统计,截至目前,已有北京、河北、河南、辽宁、吉林、上海、四川、山东、湖北等22个省份公布了今年老旧小区改造目标。各省份根据实际情况确定2020-2022年老旧小区改造目标、资金分配等方案。已公布改造老旧小区目标的22个省份中,河南以不少于50万户位居首位,四川以46.3万户紧随其后,山东40万户以上排在第三,这主要和各地区存量住房数量有关。

  旧改受益行业将主要集中在机械、建材、轻工、物业等。经过测算,近似类比出全国老旧小区改造户均投资额为24687.1元。国常会明确今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,据此估算出2020年老旧小区改造投资总额约为1728亿元,约能拉动基建投资1个百分点,对经济的影响较为有限。

  我们测算的老旧小区改造初期投资规模低于预期。猜测原因可能有以下两点:1、旧改目前处于开展初期,试点区域改造项目难度较低,投资规模小,后期随着改造项目增多,旧改投资规模将逐渐扩大。2、老旧小区改造还会拉动隐形的居民消费,这些未包含在内。

  棚改曾为三四线楼市带来翻天覆地的变化,但我们预计旧改并不会有这样的效应。原因有三:旧改属于小修小补而非大拆大建;改造并没有直接产生新增住房需求。其次,旧改资金来源能拉动多少的社会资本是未知数。最后,旧对主城区二手房、偏远地区新房的影响不同,房价一升一降,有利于国家保持房价总体稳定。

  总的来说,旧改不同于棚改的大拆大建,主要聚焦在补居住短板,对房价影响相对有限。今年属于旧改全面铺开初期,旧改投资规模不大,对经济拉动效应有限。但拉长时间看,随着旧改经验推广成熟,其投资规模及外溢效应会逐渐扩大。2020年新冠疫情对经济造成了冲击,经济增长面临困境,目前对旧改的支持力度加强,也是顺应了群众期盼,保民生、稳投资、拉内需、稳增长。目前来看旧改资金筹集主要依靠地方政府,未来需要解决的难题是如何吸引更多居民和社会资本参与,建立大型基础设施建设投资的新形式。

  近期中央层面多次提及老旧小区改造,2019中央经济工作会议提出要“加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造”;4月14日国常会称“推进城镇老旧小区改造,是改善居民居住条件、扩大内需的重要举措,今年各地计划改造城镇老旧小区比去年增加一倍”;4月17日的中央政治局会议上再次谈到旧改,称“要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造”。加速推进旧改的背景是棚改即将收官,根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的安排,2020年基本要完成城市棚户区改造的任务。那么,旧改政策与棚改有何相同点和不同之处?其对经济的拉动作用会有多大?如果未来大规模推进会带来怎样的影响?

  按照住建部等三部委的定义,老旧小区应为建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。

  通过总结地方改造经验,住建部目前初步将老旧小区改造的内容分为基本类、提升类及完善类,其中基本类的优先级较高,具体改造内容见表1所示。

  旧改与棚改是两项相似但不同的政策。棚改是对生活居住条件差、市政设施不健全的房屋进行重置和迁建。旧改是政府对公共设施落后的老旧小区进行改造,完善其配套设施与公共服务等的改造工程。

  两者相同之处在于:一、都是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的民生工程和发展工程;二、都是针对建成时间较长、配套设施老化的老旧住宅区。

  旧改和棚改的不同点主要体现在改造对象、改造方式、资金来源和参与主体四个方面。

  首先,在改造对象上,棚改针对的是市政设施不健全的“棚户区”,房龄原则上城市危(旧)房30年以上,城中村、城边村房屋20年以上,从定义上更突出集中、连片存在各类严重隐患问题的片区。旧改针对的是建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。住建部特别提到,已纳入城镇棚改计划、拟通过拆除新建(改建、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住宅)以及居民自建房为主的区域和城中村等,不属于老旧小区范畴,即两者从范围来看是互不相容的。

  其次,在改造方式上,棚改以征收、搬迁为主要方式,旧改以改建为主要方式。这也就意味着,旧改对新增投资的拉动幅度整体不及棚改。

  再次,在资金来源上,棚改资金主要来源于政策性银行专项信贷资金,地方政府发行的专项债券以及财政专项资金,以政策性专项贷款为主。旧改方面,决策层力图建立一个政府与居民、社会力量合理共担的机制,具体而言:中央给予补助,落实地方财政支出责任,地方政府专项债给予倾斜,鼓励社会资本和社会力量参与改造运营。住建部副部长黄艳指出:“从经验来看,政府资金应重点支持基本类改造。对加装电梯、停车设施、改造后建立物业服务等,居民可适当出资,各方需达成一致。” 但从一些地区的实践来看,不同来源的资金各自承担着不同的改造内容,目前地方财政仍是旧改项目的主要资金来源。例如河北省《老旧小区改造三年行动计划(2018-2020年)》显示,2018-2020年全省将对5739个老旧小区进行改造,共需改造资金129.6亿元,其中市、县两级财政的出资占比高达86.7%,居民自筹部分仅占总金额的4.3%。又如《广州市越秀区珠光街仰忠社区微改造试点工作方案》称,该社区微改造共需改造资金2950万元,其中居民自筹部分仅占0.3%。

  最后,在参与主体上,棚改是自上而下,基本由政府主导,而旧改坚持居民自愿参与、自主管理且需适当付费。换言之,老百姓603883股吧)得自己出钱出力改造社区。

  分析来看,虽同为民生工程和发展工程,旧改相对于棚改更倾向于以改建的方式对公共设施落后的老旧小区进行改造,并且旧改希望通过鼓励社会资本参与改造,建立多方共担机制来盘活资金,但后续如何让居民及社会资源积极参与将是各地需要探索的难题。

  2015年12月21日,在中央城市工作会议上首次提及老旧小区改造概念,提出要深化城镇住房制度改革,加快城镇棚户区和危房改造,加快老旧小区改造,有序推进老旧住宅小区综合整治。

  2017年12月1日,住建部提出在广州、韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花和宁波等15个城市开展老旧小区改造试点,目的是探索城市老旧小区改造的新模式,为推进全国老旧小区改造提供可复制、可推广的经验。

  2019年开始,棚改接近尾声,旧改进度加快。2019年首次在中央经济工作会议层面提及老旧小区改造,将老旧小区改造纳入补短板工程,将老旧小区改造资金纳入专项资金支持范围。2019年3月5日,《2019年国务院政府工作报告》提出:城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升。2019年4月15日,住建部、发改委、财政部联合发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程,给予中央补助资金支持。2019年6月19日,国务院常务会议指出要加快改造城镇老旧小区,推动建立改造小区后续长效管理机制。2019年7月1日。住建部在国新办政策例行吹风会上表示,各地需进行改造的老旧城镇小区共有17万个。初步把改造内容分为3类:保基本的配套设施,提升类的基础设施,完善公共服务。2020年1月,李克强在考察西宁上世纪80年代的老旧小区时表示,要大规模推进老旧小区改造,这既是民生工程,也是发展工程。

  2020年以来,中央更是多次提及旧改。4月14日国常会提出加大老旧小区改造力度,明确今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍,重点是2000年底前建成的住宅区。4月16日,国务院政策例行吹风会再次聚焦城镇老旧小区改造工作,确认继续推进城镇老旧小区改造,并建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。4月17日的政治局会议上,提出了“要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造”,老旧小区改造再次被提及。

  加速推进旧改的背景是棚改即将收官。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的安排,2020年基本要完成城市棚户区改造的任务。2018年中央已经开始着手减少棚改货币化安置规模,同年10月国常会提出“因地制宜调整完善棚改货币化安置政策,商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策,严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为”,住建部随后提出2019年将取消政府购买棚改服务模式,融资方式以发行棚改专项债为主。2019年全国棚改开工量腰斩,政府要求提前下达的2020年专项债资金不得用于土储、棚改等房地产相关领域。

  中央大力推动旧改的另一个原因是其具有保民生、稳投资、拉内需的功效。老旧小区改造顺应群众期盼改善居住条件,有助于提升居民生活质量,翻新水电、铺设路面、采购电梯等工程都可以拉动投资。此外,老旧小区改造还会拉动隐形的居民消费,一些老旧小区,因为条件有限限制了居民的消费能力,改造后居民添置新的家电,甚至重新装修,购置汽车就成为了可能。

  住建部指出,2019年各地改造城镇老旧小区1.9万个,涉及居民352万户。2020年,各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。

  据不完全统计,截至目前,已有北京、河北、河南、辽宁、吉林、上海、四川、山东、湖北等22个省份公布了今年老旧小区改造目标。各省份改造老旧小区规模相比前几年力度明显加大,改造重点领域集中在加装电梯、环境优化、完善基础设施等。

  梳理发现,已公布改造老旧小区目标的22个省份中,河南以不少于50万户位居首位,四川以46.3万户紧随其后,山东40万户以上排在第三,这主要和各地区存量住房数量有关。据第六次人口普查报告显示,2000年前建成城镇家庭户住房建筑(不含集体户)面积及占比排行前五的省份分别是广东、江苏、山东、河南、浙江,五省份房龄超20年的住宅面积均超6000万㎡,占比均超5%。

  老旧小区改造具有保民生、稳投资、拉内需的功效。具体到行业而言,根据上文的分析,旧改受益行业将主要集中在机械、建材、轻工、物业等。

  对机械行业而言,受益设备主要集中在停车设施及电梯。老旧小区普遍存在乱停车、没车位等问题,居民对维护、修建停车场的需求较大。改造之后的停车场也会促进居民购买车辆及车位,从而拉动行业需求。此外,大量老旧小区还未安装电梯,居民出行十分不便。加装电梯既解决了老年人的出行问题,也提升了老旧小区的价值。根据住建部的数据,2018年全国老旧小区加装电梯已经完成了1万多部。

  老旧小区改造涉及基础设施更新及房屋修缮驱动建材、轻工及物业需求。根据住建部数据,老旧小区总量达17万个,基础设施老化、环境较差的老旧小区数量超过10万个,占老旧小区总量的60%以上。旧改对建材的应用主要包括在基础设施整治、房屋综合整治、公共设施整治等方面,使用到的主要建材包括防水材料、涂料、保温材料、水泥、玻璃、建筑五金等。此外,“提升类”改造及居民自发户内装修涉及到的小区体育及文化建设、翻新地板等,将带动轻工行业的定制家居、家居用品等领域消费增长。改造之后的小区居民还会自发进行户内改造,置换家电,带动家电行业需求。大量老旧小区缺乏规范的物业管理,未来改造完成后,物业管理的升级将促进物业板块迎来发展空间。

  旧改空间有多大?住建部在4月16日的政策例行吹风会上表示,摸底情况显示目前需要改造的2000年以前建成的老旧小区大概有30亿平方米,当然2000年之后建成的一些小区也有改造需要。住建部并未给出2020年具体的投资规模估计,这里我们用5个省(市、区)的投资计划数据来进行简单测算,为尽量缩小测算误差,我们选择东西南北中5个区域进行测算。

  根据河北省《老旧小区改造三年行动计划(2018-2020年)》,2018-2020年全省将对5739个老旧小区进行改造,建筑面积1.15亿平方米,涉及36851栋住宅、141.31万户居民,共需改造资金129.6亿元,据此计算河北省老旧小区改造户均投资额为9171.3元;据广东省梅州市五华县政府《五华县华城镇城镇村老旧小区改造建设项目实施方案》,2020年五华县计划对下岗坝老旧小区、县城公园片老旧小区、华城镇城镇村老旧小区进行改造,改造面积约13.79万平方米,涉及528栋2932户,三个项目总投资约7673.0万元。据此计算五华县老旧小区改造户均投资额为26169.78元;据新疆巴州《自治州推进老旧小区改造工作实施方案》,2019-2023年改造老旧小区300个,涉及2324栋楼56246户,预计投资24.3亿元,据此计算巴州老旧小区改造户均投资额为43203.0元;据重庆市九龙坡区住建委表示,2020年全区拟定9个小区作为老旧小区综合改造实施项目,项目涉及改造房屋357栋、14889户,预计投资4.4747亿元,据此计算重庆市九龙坡区老旧小区改造户均投资额为30053.7元;据江苏省盐城市亭湖区《2020年度全区老旧小区改造工作实施方案》,2020年全区将对43个老旧小区实施综合改造,总建筑面积达168.97万㎡,受益居民16870户,总投资约25031万元,据此计算江苏省盐城市亭湖区老旧小区改造户均投资额为14837.6元。

  将以上5个区域老旧小区改造户均投资额进行加总平均,可近似类比出全国老旧小区改造户均投资额为24687.1元。国常会明确今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,据此估算出2020年老旧小区改造投资总额为1728.1亿元,约能拉动基建投资1个百分点,对经济的影响较为有限。

  与之对比,前住建部副部长仇保兴2019年7月测算,老旧小区改造的市场空间或达5万亿,若按5年改造期计算,每年投资额约1万亿。我们认为测算出的旧改规模偏低的原因可能有以下两点:1、目前旧改处于开展初期,倾向于先开展改造难度低、投资规模小的项目,据我们观察目前旧改计划中户均投资额集中在1-4万元。后期随着旧改经验的推广,旧改项目难度及户均投资规模大概率将逐渐扩大。参考棚改户均投资额的年度变化,也可以发现类似的规律,2016-2019年间棚改户均投资额逐渐从24.4万元增至38.0万元,这也导致2019年棚改开工数量腰斩,但实际投资额仅较2018年减少了5400亿。2、我们测算出来的投资额仅为旧改涉及的直接投资,但旧改还会拉动其他消费和投资,对经济的拉动效应要比我们测算的更大。旧改后,目前因为客观条件限制的社会投资消费需求可能会随之释放,例如小区改造后居民相应添置新家电,甚至重新装修,购置汽车等。

  棚改曾为三四线楼市带来翻天覆地的变化,但我们预计旧改并不会产生如此大的效应,原因如下:首先,旧改市场空间不如棚改。旧改主要旨在完善基础设施、公共服务,属于小修小补而非大拆大建。根据测算旧改总投资规模在5万亿左右,而住建部数据显示2013-2019全国棚改完成投资约8.9万亿。从户均投资规模看,目前旧改户均投资规模1-4万亿不等,但2016年-2019年间棚改户均投资规模最低也超过了24万。其次,旧改亟需解决资金来源问题,需要提高居民和社会资本参与积极性。原则上政府虽希望旧改能由财政资金、居民和社会资本共同埋单,但实际操作中我们发现旧改还是以地方财政资金为主。地方财政无力独撑旧改投资,未来如何吸引居民和社会资本参与是一大难题。最后,老旧小区改造没有直接产生新增住房需求,旧改后偏远新房需求将会下降,而对于主城区二手房却是利好总体而言,一升一降,对房价影响并不如棚改那么大。

  综上所述,旧改不同于棚改的大拆大建,主要聚焦在补居住短板,对房价影响相对有限。今年属于旧改全面铺开初期,旧改投资规模并不大,对经济拉动效应比较有限。但拉长时间看,随着旧改经验推广成熟,其投资规模及外溢效应会逐渐扩大。2020年新冠疫情对经济造成了冲击,经济增长面临困境,目前对旧改的支持力度加强,也是顺应了群众期盼,保民生、稳投资、拉内需、稳增长。目前来看旧改资金筹集主要依靠地方政府,未来需要解决的难题是如何吸引更多居民和社会资本参与,建立大型基础设施建设投资的新形式。